Advies Afdeling advisering over wets­voor­stel Tij­de­lij­ke wet dif­fe­ren­ti­a­tie co­ro­na­toe­gangs­be­wij­zen (2G)

23 november 2021

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft advies uitgebracht over het wetsvoorstel Tijdelijke wet differentiatie coronatoegangsbewijzen. Het wetsvoorstel is op 22 november 2021 bij de Tweede Kamer ingediend. Daarmee is ook het advies van de Afdeling advisering openbaar geworden.

Inhoud en achtergrond voorstel

Op 1 juni 2021 is de Tijdelijke wet coronatoegangsbewijzen (hierna: Twc) in werking getreden als onderdeel van het tijdelijke hoofdstuk Va van de Wet publieke gezondheid (Wpg). Deze wet maakt het mogelijk dat nadere regels worden gesteld over ctb’s bij deelname aan activiteiten of voorzieningen op het terrein van cultuur, evenementen, georganiseerde jeugdactiviteiten, horeca en sport (zogenoemde ctb-plichtige sectoren). Ter nadere uitwerking zijn in de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 (Trm) nadere regels gesteld.

Het voorstel (Kamerstukken II, 2021/22, 35 973, nr. 2) wijzigt de Wet publieke gezondheid (Wpg). Daardoor wordt het mogelijk om met een zogenoemde ministeriële regeling een coronatoegangsbewijs (ctb) te verplichten, dat alleen een vaccinatiebewijs of een herstelbewijs omvat (2G). Dat betekent dat als 2G voor specifieke situaties wordt ingevoerd, men voor deze situatie ofwel gevaccineerd moet zijn ofwel hersteld moet zijn. Een negatieve testuitslag is dan niet meer genoeg.

Doel van het voorstel

Doel van het voorstel is om de snelheid van de verspreiding van het virus af te remmen, de overbelasting van de zorg tegen te gaan, kwetsbare mensen in de samenleving te beschermen, en sectoren die anders gesloten moeten blijven op een veilige manier te (her)openen. Alleen als deze doelstellingen met 3G en eventuele aanvullende maatregelen (zoals op een stoel blijven zitten of het houden van anderhalve meter afstand) onvoldoende worden bereikt, zou volgens het kabinet 2G moeten worden ingezet.

Inzetten van 2G

In het wetsvoorstel is geregeld dat 2G in ieder geval niet kan worden ingezet voor het onderwijs en op de werkvloer. Wel zou 2G kunnen worden ingezet in zogenoemde hoogrisico-omgevingen in de sectoren waar nu al een ctb moet worden gevraagd. Deze sectoren zijn de cultuur, evenementen, horeca, sport en georganiseerde jeugdactiviteiten. Daarnaast behandelt het parlement op dit moment een wetsvoorstel over het verplichten van het ctb in de niet-essentiële detailhandel en dienstverlening (Kamerstukken II, 2021/22, 35 961, nr. 2). Als dat wetsvoorstel wordt aangenomen, vallen ook deze sectoren eronder.

1G: iedereen testen voor toegang

Naast 2G zou mogelijk ook 1G ingezet kunnen worden. 1G houdt in dat iedereen getest moet worden voor toegang. 1G zou zelfstandig of in combinatie met 3G en 2G ingezet kunnen worden.

3G, 2G of 1G?

De Afdeling advisering onderkent dat 2G tot veel maatschappelijke discussie leidt. Zij vindt het echter wel te rechtvaardigen dat het kabinet de maatregel overweegt, gezien de uiterst moeilijke omstandigheden van dit moment. De manier waarop 2G wettelijk wordt vormgegeven is echter niet toereikend: de wet maakt onvoldoende duidelijk wanneer 2G mogelijk wordt en wat er in de uitvoering van ondernemers wordt verwacht.

In het wetsvoorstel is niet geregeld wanneer er sprake is van een hoogrisico-omgeving. Dat is wel belangrijk, omdat de bedoeling is dat de verplichting tot 2G alleen wordt opgelegd als dat vanuit het oogpunt van volksgezondheid echt noodzakelijk is. Uit de tekst van de wet en de toelichting blijkt verder niet duidelijk dat 2G verplicht wordt voor hoogrisico-omgevingen, tenzij met 3G een voldoende beschermingsniveau kan worden bereikt. Ook is niet duidelijk of er een keuze is tussen 2G en 3G als vooraf al duidelijk is dat er geen alternatief is voor 2G. Als die keuze er niet is, zou dat in de wet geregeld moeten worden.

Tot slot blijkt niet wanneer en op welke wijze 1G mag worden ingezet. Ook is onduidelijk of 1G uitvoerbaar is en in hoeverre de verplichting tot testen voor iedereen proportioneel is. De Afdeling advisering concludeert daarom dat het voorstel voor de praktijk onvoldoende rechtszekerheid biedt. Dat is ook van invloed op de naleving en de handhaving.

Uitzondering

Mensen die zich niet hebben kunnen vaccineren, bijvoorbeeld om medische redenen, worden in de wet uitgezonderd. Zij kunnen dan toch toegang krijgen als 2G verplicht is. De Afdeling advisering adviseert om snel duidelijkheid te verschaffen over de manier waarop dit wordt vormgegeven en hoe dit in de praktijk zal worden uitgevoerd.

Reactie regering: voorwaarden toepassing 2G

In het nader rapport geeft de regering aan het wetsvoorstel naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering op meerdere onderdelen te hebben aangepast. Zo zijn in het wetsvoorstel voorwaarden opgenomen voor de toepassing van 2G bij de inzet van het ctb. Hiervoor moet sprake zijn van een zodanig risico op transmissie van het coronavirus dat 3G niet volstaat. Of dit het geval is hangt af van twee factoren. Ten eerste dienen de ernst van de epidemiologische situatie en de gevolgen daarvan voor de volksgezondheid te noodzaken tot een dergelijk ingrijpende maatregel om de transmissie van het coronavirus tegen te gaan. Ten tweede is relevant de omgeving waarin mensen samenkomen. Dit zijn settings met een relatief hoog risico op transmissie van het coronavirus. Concreet zal dat er toe leiden dat de hoogrisico-omgevingen zich zullen bevinden in de sectoren horeca, evenementen (waaronder publiek bij professionele sportwedstrijden), bij bepaalde de vertoning van kunst en cultuur en bij niet-essentiële dienstverlening zoals pretparken en dierentuinen, aldus de regering (Kamerstukken II, 2021/22, 35 973, nr. 3, p. 4).

Bronnen: Raad van State, 22 november 2021; Advies Afdeling advisering 22 november 2021 (Kamerstukken II, 2021/22, 35 973, nr. 4) en Tweede Kamer, 22 november 2021

Zie ook het bericht Ad­vies Afdeling advisering over voor­stel in­zet co­ro­na­toe­gangs­be­wijs niet-es­sen­tiële de­tail­han­del en dienst­ver­le­ning, in OpMaat Bestuursrecht van 16 november 2021.