Voor­lich­ting Afdeling advisering over de ‘be­krach­ti­ging’ van mi­nis­te­riële re­ge­lin­gen on­der Tijdelijke wet maatregelen covid-19

26 oktober 2020

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft op verzoek van de Eerste Kamer een zogenoemde voorlichting gegeven over de zelfgecreëerde zeggenschap van de Tweede Kamer onder de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Kamerstukken I, 2020/21, 35 526, nr. B) en het daarbij uitsluiten van de Eerste Kamer. De Eerste Kamer heeft de voorlichting op 22 oktober 2020 openbaar gemaakt (Kamerstukken I, 2020/21, 35 526, nr. F).

Amendement

Op 13 oktober 2020 heeft de Tweede Kamer het voorstel voor een Tijdelijke wet maatregelen
covid-19 aangenomen. Daarbij heeft de Tweede Kamer ook een aantal amendementen aangenomen, waaronder dat van Tweede Kamerlid Buitenweg (Kamerstukken II, 2020/21, 35526, nr. 48). Dit amendement past de zogenoemde voorhangprocedure aan voor ministeriële regelingen die de minister op grond van deze wet kan vaststellen. Deze ministeriële regelingen gaan over het af- en opschalen van bepaalde maatregelen om verspreiding van het coronavirus tegen te gaan. De strekking van het amendement is dat ministeriële regelingen na vaststelling, maar vóór inwerkingtreding aan zowel de Tweede als de Eerste Kamer worden gestuurd. Maar alleen de Tweede Kamer kan vervolgens besluiten dat de regeling niet in werking mag treden. Als de Tweede Kamer dat besluit, vervalt de regeling. De Eerste Kamer heeft de Afdeling advisering gevraagd dit amendement te bezien vanuit wetstechnisch en staatsrechtelijk oogpunt.

Conclusie Afdeling advisering: afwijkende constructie, maar het kan wel

De Afdeling advisering constateert dat de gekozen constructie in een aantal opzichten afwijkt van de bestaande staatkundige praktijk. Het is niet uniek, maar wel ongebruikelijk dat de Tweede Kamer een grotere betrokkenheid krijgt bij de vaststelling van dit soort gedelegeerde regelgeving dan de Eerste Kamer. Maar er zijn geen grondwettelijke bepalingen of constitutionele uitgangspunten die aan deze constructie in de weg staan.

Positie Eerste en Tweede Kamer verschilt

Daarbij is van belang dat de posities van beide Kamers in het wetgevingsproces verschillen. Beide Kamers maken deel uit van de formele wetgever. Voor de totstandkoming van een wet in formele zin is instemming van beide Kamers nodig. Maar de Grondwet geeft de Tweede Kamer meer bevoegdheden, zoals het recht van amendement (artikelen 84 lid 1 en 85 Grondwet). De Tweede Kamer komt in zoverre meer gewicht toe.

Bijzonder geval

Daarnaast is het volgens de Afdeling advisering belangrijk dat ministeriële regelingen die zijn gebaseerd op de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 snel tot stand kunnen komen. Het amendement heeft gevolgen voor de slagvaardigheid waarmee het kabinet kan optreden en die nodig is om effectief op te treden tegen verspreiding van het coronavirus. Als de parlementaire betrokkenheid bij de ministeriële regelingen wordt versterkt, dan kost dat ook meer tijd. Dat kan afbreuk doen aan de slagvaardigheid en snelheid die in deze situatie noodzakelijk zal zijn.

Daarom vindt de Afdeling advisering het in dit bijzondere geval verdedigbaar dat alleen de Tweede Kamer de bevoegdheid krijgt om in te stemmen met deze regelingen. Dit leidt enerzijds tot meer parlementaire betrokkenheid bij deze regelingen die burgers in veel gevallen als zeer ingrijpend zullen ervaren. In het wetsvoorstel dat het kabinet destijds aan de Tweede Kamer aanbood, zat immers geen mogelijkheid voor (een deel van) het parlement om inwerkingtreding van de regelingen tegen te houden. Anderzijds verkleint het amendement het risico dat er een patstelling ontstaat tussen minister, Tweede Kamer en Eerste Kamer die de slagkracht van het kabinet te zeer aantast. Bovendien bepaalt het wetsvoorstel wél dat de ministeriële regelingen ook aan de Eerste Kamer worden gezonden. Dat betekent dat de Eerste Kamer zijn normale grondwettelijke bevoegdheden kan inzetten, waaronder het stellen van vragen en het aannemen van moties.

Eerste Kamer nu aan zet

De Eerste Kamer vroeg de Afdeling advisering om deze voorlichting omdat amendementen die de Tweede Kamer had aangenomen het wetsvoorstel ingrijpend hadden gewijzigd. De Eerste Kamer had behoefte aan spoedige voorlichting, specifiek uit wetstechnisch en staatsrechtelijk oogpunt, voordat het debat over dit wetsvoorstel zou worden gevoerd. Het is nu aan de Eerste Kamer om het wetsvoorstel plenair te behandelen en hiermee in te stemmen of niet.

Bronnen: Raad van State, 22 oktober 2020; voorlichting Raad van State, 22 oktober 2020 en Eerste Kamer

Zie ook onderstaande berichten in OpMaat Bestuursrecht:

Tweede Kamer neemt Tijdelijke wet maatregelen covid-19 aan , 15 oktober 2020

Reactie lokaal bestuur op wetsvoorstel Tijdelijke wet maatregelen covid-19 , 20 augustus 2020

Tijdelijke wet maatregelen covid-19 naar de Tweede Kamer , 15 juli 2020

Advies Raad van State over Tijdelijke wet maatregelen covid-19 , 16 juli 2020